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在全国森林资源管理工作会议上的讲话

来源: 作者: 发布时间:2013-12-19 浏览次数: 【字体:
       这次全国森林资源管理工作会议的主要任务是:深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神,全面总结“十二五”以来的森林资源管理工作,深入分析森林资源管理面临的新形势、新问题,广泛交流各地森林资源管理好的经验和做法,部署近一时期森林资源管理的重点任务。今天下午,在京的局领导都将出席会议,赵树丛局长将作重要讲话,大家要认真学习、吃透精神,抓好贯彻落实。下面,我讲三点意见。

      一、充分肯定森林资源管理工作取得的成绩和经验国家林业局高度重视森林资源管理工作,赵树丛局长多次听取森林资源管理工作的汇报,多次对森林资源管理和监督工作作出重要批示,提出了明确要求。各级林业主管部门按照发展生态林业民生林业的战略部署,坚持改革创新、大胆实践,森林资源保护管理取得了显著成效。今年结束的第八次全国森林资源清查结果显示,我国森林面积、蓄积持续增长,森林质量和结构逐步改善,森林健康状况进一步好转,林产品供给能力和生态服务功能进一步增强,森林资源呈现越来越好的发展态势。

      (一)林地保护管理不断强化,夯实了林业发展基础。一是构建起林地保护利用规划体系,实现了历史性突破。各地全面贯彻落实国务院批准的《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》,构建国家、省、县三级林地保护利用规划体系,建成了全国林地“一张图”。第一次把我国45.6亿亩林地落到山头地块并实现了数字化,为建立“以规划管地、以图管地”的现代林地管理模式,落实“分区施策、分类管理、分级保护、分等利用”的差别化管理政策,为林地监管由点到面的转变奠定了坚实基础。在联合国粮农组织林委会第二十一届会议上,我国林地保护利用规划受到广泛关注,被认为是生态保护和建设的新途径。二是实施林地用途管制,规范占用征收林地管理。《占用征收林地定额管理办法》确立了“总量控制、定额管理、节约用地、合理供地、占补平衡”的新机制,实现了占用征收林地行政许可由无数量限制向定额管理的转变,林地供地模式由需求主导型向供给引导型的转变,促进了节约集约使用林地。严格审核审批建设项目使用林地,有效控制建设项目不合理使用林地;加强重点国有林区林地资源保护,提高了林区矿产资源开发、风电建设项目使用林地准入门槛。开展了生态移民工程等建设用地与林地“占补平衡”挂钩等3项试点,探索解决林地管理政策与地方经济发展不相适应的问题。与此同时,一些省区在提高使用林地门槛,推进林地与耕地“同区同价、同地同价”方面率先突破,取得了重大进展。福建省政府出台了《关于进一步加快林业发展的若干意见》,按照生态区位重要等级收取森林资源补偿费,运用经济杠杆,减少占用生态重要区位林地;甘肃省政府出台了《建设项目使用林地补偿标准》,提高并规范林地补偿标准,保障林农和林地经营者的合法权益。这些做法值得各地学习借鉴。

     (二)采伐监管进一步规范,促进了森林资源稳步增长。一是坚持限额采伐根本制度,促进森林资源可持续利用。坚持限额管理和凭证采伐制度,促进森林资源总量增加、质量提高、功能完善,在维护生态安全方面发挥了重要作用。继续全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林商品性采伐,规范了退耕还林工程林木采伐和天保工程抚育采伐管理,保障重点工程的健康实施。严格东北内蒙古重点国有林区采伐管理,木材产量今年已调减到位,国有林区森林资源逐步得到休养生息。进一步规范了树木采挖移植管理,有力遏制了偷采盗挖、私收滥购树木行为,保护了森林资源。二是创新采伐管理方式,保障林农合法权益。不断深化集体林采伐管理改革,逐步建立起“公开、公平、公正”的采伐指标分配模式,采伐审批普遍由7-8个环节简化为3-4个环节。湖南省实施商品材采伐指标分配进村入户,被称作利民、利生态、“阳光行政”的具体体现。推进采伐管理改革试点,取消了毛竹的采伐限额,不断探索集体商品林采伐管理的政策突破。出台了《“十二五”商品林采伐限额结转管理办法》,允许并规范商品林采伐限额结转,赋予森林经营者更大的经营自主权。三是实行点面结合,探索森林可持续经营管理新途径。在宏观层面上,以《全国森林资源经营管理分区施策导则》为指导,以《森林经营方案编制与实施规范》和《简易森林经营方案编制技术规程》两个行业标准为规范,深入推进森林经营方案编制实施,初步构建起具有中国特色的森林可持续经营管理体系。具体实践中,在200个县(局)开展了森林可持续经营管理试点。积极参与蒙特利尔进程活动,提交了《中国森林可持续经营国家报告》,首次从政府层面向国际组织反映了中国森林可持续经营进展情况。

     (三)执法监督力度进一步加大,提高了森林资源保护成效是各级林业部门采取有力措施,依法严厉打击破坏森林资源违法行为。全国已有2578个、 94.4%的县建立了目标责任制,强化地方政府落实保护发展森林资源目标责任对政绩的约束性。各地加大对破坏森林资源违法案件的查处打击力度,强化森林资源保护。2011年到2013上半年,全国共查处各类涉林案件67.94万起。吉林省开展清收林地专项行动,3年收回林地12.3万公顷。辽宁省实施“两退一围”工程,累计清退小开荒15万公顷,超坡地还林17.5万公顷。二是专项检查和打击行动不断强化,促进依法保护森林资源认识的提高。国家林业局持续专项检查的强度。近3年,采伐限额共检查112个县,发现违法采伐2.8万立方米;占用征收林地检查435个县,发现违法占用林地4520公顷,追究了相关人员的刑事或行政责任,对保护森林资源,促进管理水平的提升发挥了重要作用。针对重点区域、重大问题开展专项检查和打击行动,并成制度化。通过查处一个县,带动一个市,查处一个市,带动一个省森林资源管理水平提升。2013年,各省认真落实《国家林业局关于进一步加强森林资源保护管理的通知》的要求,组织开展了保护森林资源自查自纠行动,有效打击破坏森林资源违法行为。四川省委主要领导专门作出批示,由省政法委牵头,9部门联合开展了集中打击整治破坏森林资源违法犯罪“亮剑行动”,取得了明显成效。三是森林资源监督机构认真履行职责,充分发挥监督作用。“十二五”以来,各派驻专员办查办督办各类林业行政案件4000余起。驻云南、西安、长春、乌鲁木齐专员办以查处地方政府领导和企业法人违法为突破口,狠抓大案要案的查办;驻内蒙古专员办会同地方政府开展集中打击毁林开垦专项行动,收回林地496公顷。各派驻专员办通过向监督区域省级人民政府提交监督报告和召开联席会议等方式,及时通报森林资源管理重大事项,督促问题的解决。同时,各派驻专员办在平衡地方政府和林业部门间的压力也起到了很好的作用。

     (四)调查监测体系进一步完善,为决策提供科学依据。

      一是首次在清查期结束当年产出成果,提高了监测成果应用的时效性。第八次全国森林资源清查工作今年全面完成,共调查样地41.5万个,判读遥感样地284.44万个,获取森林资源数据1.8亿组。开展主要树种生物量调查建模工作,制定了2项技术标准、38个立木生物量表和碳计量参数标准,增强森林碳汇监测能力。建立了年度数据发布制度,实现了次年及时发布上年度清查省的森林资源最新数据,满足了各省数据发布需求。第一次在5年清查期结束当年完成全国汇总分析,清查成果的时效性和服务能力进一步提升。

       二是推进年度考核评价,圆满完成了“十二五”规划中期评估任务。编制了《森林增长指标年度考核评价方案》和实施细则,在各省评价成果的基础上,通过遥感调查、统计测算分析和实地验证核实等手段,完成了森林增长指标“十二五”规划中期评估,及时反映森林资源“双增”目标完成情况,为客观评价“十二五”规划《纲要》实施情况提供了依据。积极参与全球森林资源评估工作,完成了中国国家报告和全球遥感监测中国境内980多个样地的调查核实工作,向国际社会展现了中国生态建设的成就。

     三是完善调查监测手段,增强服务能力。按照国家监测和地方监测工作“一盘棋”、森林资源“一套数”、森林分布“一张图”的总体思路,积极推进一体化监测,探索建立从国家到地方的年度监测框架,提出了基于遥感技术的大样地调查和年度出数方案,并在广东省开展试点,取得了初步成果。出台了《林业数表管理办法》,开展了林业基础数表修编和二元立木材积表的验证,为森林资源调查、监测和管理提供“度量衡”。实行林业调查规划设计队伍资质认定管理,推动行业整体健康发展。

      四是健全公益林管理政策体系,提高管理水平。调整完善了《国家级公益林区划界定办法》,完成了国家级公益林补充区划工作。制定出台了《国家级公益林管理办法》,明确了公益林调入转出机制,实施分级管理,突出生态优先,严格保护一级国家公益林;体现科学经营,合理利用二、三级国家级公益林。这两个办法与《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》共同构成了国家级公益林保护、管理、补偿的政策体系,为提高公益林管理水平提供了政策保障。今年,按照中央的部署,国家林业局开展了党的群众路线教育实践活动,认真落实中央八项规定和“两转变、两服务”的要求,取消、下放6项森林资源管理行政许可、审批项目,优化整合检查项目,完善检查办法,加强卫星遥感高新技术应用,初步实现了检查核查工作“时间短、队伍小、效果好”的目标,有效减轻了地方负担。取得这些成绩,离不开局党组的正确部署,也离不开各级林业主管部门的辛勤努力,有很多省创造性地开展了森林资源管理工作,为构建我国森林资源可持续管理制度体系作出了积极贡献。

     二、准确把握森林资源管理工作面临的形势和挑战当前和今后一个时期,林业改革发展面临着重大机遇和挑战,加强森林资源管理是林业发展的一项极为重要的任务。

     建设生态文明和美丽国,发展生态林业民生林业,都对森林资源管理工作提出了新的更高的要求。党的十八大把建设生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,并作为党的重大行动纲领写入了党章。刚刚闭幕的十八届三中全会指出,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境,提出了包括划定生态保护红线在内的多项重大举措。今年以来,习近平总书记对生态文明建设和森林的作用做出了深刻论述。在首都义务植树时指出,森林是陆地生态系统的主体和重要资源,是人类生存发展的重要生态屏障;在海南考察时指出,保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。这一系列重要论述,不仅阐明了生态文明建设的重大意义,也强调了森林资源在保障生态、普惠民生中的重要作用。在全面建设小康社会,实现中华民族伟大复兴的进程中,各级党委政府必须更加重视森林资源的保护和发展问题。国家林业局党组根据新形势、新任务,提出了发展生态林业民生林业的战略思想。生态是基础,民生是根本,两者相互促进、不可分割。发展生态林业民生林业,关键是增加森林资源总量,提高森林资源质量。森林资源的总量越多、质量越好,生态功能就越有保障,民生改善就越有基础。按照党的十八大精神和习近平总书记讲话要求,国家林业局编制了《推进生态文明建设规划纲要》,首次划定了林地和森林、湿地、荒漠植被、物种四条国家林业生态红线。其中,全国林地面积不低于46.8亿亩,森林面积不低于37.4亿亩,森林蓄积量不低于200亿立方米。这条红线是基于2020年森林覆盖率达到23%,2050年森林覆盖率达到26%的战略目标而划定的生态安全保障线。只有达到这条红线,我国的生态安全才有基本保障。目前,我国森林资源总量还低于红线标准,总体上还是“赤字”运行,与《纲要》的目标相比有很大差距;森林资源增长缓慢、质量不高、分布不均的老问题仍未得到根本改变。客观上讲,国森林资源现状与建设生态文明和美丽中国的需求还不相适应,与发展生态林业民生林业的要求也有很大差距。随着经济社会的快速发展,工业化、城镇化的加速推进,森林资源管理的外部环境和内在要求都发生了重大变化,出现诸多新问题,面临严峻挑战。一是林地保护形势严峻。一些地方政府和建设单位不按规定办理占用征收林地手续,未批先占、少批多占林地;还有的以土地综合治理、低丘缓坡开发、耕地占补平衡的名义,随意改变林地用途,非法占用和损毁林地。从今年开展的全国林地管理情况检查结果看,违法违规占用林地问题十分突出,毁林开垦在一些地方呈反弹趋势,土地开发整理造成林地流失的现象时有发生。从第八次全国森林资源清查结果分析看,每年因建设项目违法占用林地面积达200万亩,其中一半以上属于有林地,再加上一些地区的毁林开垦,林地非法流失相当严重。政府行为引起的林地非法流失已成为重要因素。

      二是违规采伐情况严重。根据今年的检查结果和第八次全国森林资源清查结果显示,中幼龄林超强度采伐的面积比例高达45%。近两年来,南方许多省份采伐限额大量节余与无证采伐现象并存,个别地区无证采伐问题还很突出,滥伐公益林情况时有发生。东北、内蒙古重点国有林区虽然按照天保工程二期实施方案的要求,今年已将木材产量调减到位,但实际上,林区的木材
产量仍然超过可采森林资源的承载能力。一些地方在开展森林抚育采伐中,不执行抚育采伐规程,任务下达不合理、伐区设计不科学、采伐作业超强度,以抚育之名,行出材之实。一些地方在实施低产低效林改造项目时,盲目扩大规模,违反规程规范,随意降低标准,造成森林资源质量下降,生态功能减弱。一些地方对树木采挖移植管理缺乏制度制约,执法不严,将移植大树作为城市快速绿化、美化的重要手段,受利益驱动的乱采滥挖现象日趋严重,“大树进城”歪风愈演愈烈,造成原生地森林资源的破坏。违规采伐问题严重影响了森林质量的提高和可持续经营目标的实现。

      三是林业行政执法能力薄弱。从近几年的情况看,违法侵占林地的大案明显增多。这些案件的发生往往由地方政府主导,林业部门迫于压力,案件得不到查处。有法不依,有案不查,致使《森林法》的权威性大打折扣,林业行政执法的公信力也大大丧失。尚未建立起有效的行政问责机制,一些地方领导干扰、阻碍案件的查办,降低处罚标准、以罚代刑的现象比较普遍。一些地方行政执法人员不足、装备落后,执法效率低、效果差。一些地方林业行政执法经费尚未全额纳入地方财政预算,靠罚没款维持机构运转,直接影响了林业行政执法的形象。

     四是调查监测成果服务森林资源监管的能力不足。我国现行的森林资源调查监测体系始于上世纪70年代。随着林业发展的需要和森林资源管理水平的提高,现阶段森林资源调查监测的周期长、时效性差、监测成果协同性差等问题逐渐显现出来。目前,国家和地方各有一套监测体系,调查目的不同,运行相对独立,成果运用缺少有效衔接和相互补充,客观上造成了两套数、两层皮。连续清查5年开展1次,规划调查10年开展一次,调查监测周期长,监测成果时效性差,动态性体现不充分,服务森林资源监管的能力大打折扣。部分林业基础数表还是上世纪80年代编制的,而当前林分状况和森林质量变化很大,“度量衡”的准确性下降。技术应用上仍以传统现地调查手段为主,高新技术的应用还不够广泛,调查成果的精度和质量还要提高。对新形势下森林资源管理工作出现的新问题、新矛盾和新挑战,必须高度重视,要以改革促发展、促管理,解决新问题,化解新矛盾,应对新挑战。要站在新的起点上,以更宽的视野、更高的要求思考森林资源资源管理工作,用更加针对性的措施加强森林资源管理,用更加严格的执法保护森林资源。要不断创新完善森林资源管理制度,切实破解阻碍森林资源发展、制约林业生产力释放的制度难题。要认真学习贯彻十八届三中全会精神,指导好森林资源管理工作,重点在解决问题上下工夫。

      三、扎实做好当前森林资源管理的各项重点工作当前和今后一个时期,森林资源管理的总体思路是:以党的十八大和十八届三中全会精神为指导,紧紧围绕发展生态林业民生林业的战略目标,强化林地保护管理,分区施策、分类管理,坚守林地生态红线;创新采伐管理,科学管好公益林,稳步放活集体林区商品林的采伐,给经营者更大更多的自主权;完善优化监测体系,着力推动连续清查年度出数和“双增”指标考核;强化执法监督,建立行政问责机制,重点遏制政府性违法行为,加大对破坏森林资源大案的查处力度。各级林业主管部门,要以强烈的责任意识,扎实的工作作风,有效的管理措施,解放思想,改革创新,求真务实,开拓新时期森林资源管理工作的新局面。今天下午,赵局长还将就森林资源管理的几个重点问题作重要讲话。在此,我就近一时期要抓好的几项工作作进一步强调。

      (一)积极推动林地保护利用规划实施与监管要全力推进省、县级林地保护利用规划的实施,认真落实规划提出的各项任务措施,严格依据规划审查各类建设项目使用林地,切实维护规划的严肃性和权威性。林地保护利用规划一经批准,各地不得擅自修改;确需调整的,必须经上级林业主管部门审查同意、同级人民政府批准。积极拓展全国林地“一张图”的应用,继续推进应用遥感技术开展全国林地变更调查,力争实现全国林地“一张图”每2-3年更新一次,有条件的省也可以自行组织按年度开展林地变更调查,将林地和森林变化地块更新到林地“一张图”上。要加强林地使用情况的台帐管理,及时掌握林地变化和管理情况,逐步实现对省、县级林地保护利用规划指标完成情况的年度考核。目前,全国还有个别省和20%的县林地保护利用规划尚未通过同级政府审批,工作进度严重滞后,对此,我再次强调,相关省一定要高度重视,落实责任,加快进度,尽快提请本级政府审批。

      (二)继续推进林地规范化管理要牢固树立守土有责意识,强化用途管制,全面提升林地管理水平。抓紧修订出台《占用征收林地审核审批管理办法》和《森林植被恢复费征收使用管理办法》,明确“以规划管地、以图管地”的具体要求,充分发挥森林植被恢复费的价格调节作用。切实加强林地定额管理,科学分配林地定额,加强全国定额的统筹使用,优先保障国家重点建设项目、基础设施和民生项目用地,严格控制经营性项目用地。深入探索林地管理新机制,继续开展使用林地政策研究试点,着力解决林地保护管理与经济社会发展间的矛盾问题。进一步完善占用征收林地审核审批程序,优化管理方式,提高林地管理服务水平,方便基层审批。

      (三)继续深化林木采伐管理改革和森林资源可持续管理试点,深化采伐、运输管理改革。选取不同区域、不同类型的集体商品林开展多种模式的改革试点,更深层次探索集体林采伐管理改革的新途径,让森林经营者有更多的经营自主权,2014年在这方面要有较大突破。继续开展200个森林资源可持续经营管理试点,推进森林经营方案的编制实施,全面提升森林经营能力和水平;抓好履约示范基地建设,力争成为展示中国森林可持续经营的国际示范窗口;认真抓好对黑龙江林口林业局试点的指导和监管,围绕森林抚育经营,实现重点突破,争取用3-5年时间,为重点有林区停止主伐,全面进入可持续经营管理探索新路子。继续跟踪参与蒙特利尔进程相关工作,运用中国研究成果、实践经验和发展策略,支持和影响蒙特利尔进程发展,做好第25次工作组会议的筹办工作。

     (四)全面启动第九次全国森林资源清查2014年是第九次森林资源清查的开局之年,要完成吉林、湖南等7省8个单位的森林资源清查工作。与往次清查相比,第九次清查除了要完成森林资源样地调查,分析我国森林、林地的分布、结构和质量外,还承担着完善清查体系的重任。各省一定要高度重视,加强组织领导、落实资金安排、抽调骨干力量,认真完成森林资源清查各项工作。

    (五)超前谋划“十三五”采伐限额编制工作在全面总结分析“十二五”期间采伐限额执行情况的基础上,充分应用第八次森林资源清查、林地“一张图”和最新二类调查成果,科学测算合理年采伐量,统筹森林资源承载能力和经济社会发展需求,确定“十三五”期间年森林采伐限额。紧密结合发展生态林业民生林业的要求,研究“十三五”期间采伐限额管理的基本思路。要把全面停止东北内蒙古重点国有林区主伐,作为“十三五”采伐限额编制的重点问题认真研究。力争在2014年全面启动全国林木采伐管理系统,率先实现东北、内蒙古重点国有林区林木采伐网上申请、审批、发证管理。

     (六)进一步加强林业行政执法检查整合检查项目、优化检查手段、规范检查管理,加大高新技术在检查中的应用,切实提高检查工作的针对性、时效性和精准性;严格遵循“时间短、队伍小、效果好”的原则,切实减轻基层负担。要充分发挥省级林业主管部门积极性,形成上下联动机制,严肃查处破坏森林资源林政案件。各派驻专员办要认真履行职责,及时发现并遏制破坏森林资源的问题,加大对大要案的查办督办和行政问责力度,坚决刹住破坏森林资源的歪风,为全面规范森林资源管理工作提供有力保障。根据国家林业局今年检查和各地自查自纠行动中所反映的问题,国家林业局将开展林地清理整治专项行动,重点挂牌督办一批大要案。各地要高度重视,积极配合,确保实效。

    (七)认真履行林权管理的法定职责国务院《机构改革和职能转变方案》确定了包括林地在内的不动产统一登记的要求。整合不动产登记职责,也是贯彻落实十八届三中全会提出的“完善产权保护制度”,“赋予农民更多财产权利”和“健全自然资源资产产权制度”的内在要求。11月20日国务院常务会议决定,不动产登记职责整合由一个部门承担,相关部门继续承担行业管理和不动产交易监管职责,证书继续有效,林业部门继续负责组织、指导林地、林权管理。各地要高度重视、依法履职,进一步做好林权管理工作。对已经确权登记的林地要尽快核发林权证,强化依法监管林地的职责,防止在土地登记过程中改变林地用途。要加强对林权流转交易的监督管理,加大对森林资源资产评估的指导力度,搭建林权交易平台,合理评估交易资产,规范承包合同仲裁,保障林农的财产权不受损害。

     (八)切实抓好森林资源管理监督能力建设各级林业主管部门必须把提高队伍素质、强化能力建设作为一项长期战略任务抓紧抓好。要主动采取措施,改善森林资源管理基础设施和技术装备,逐步解决基层林业执法、资源调查、执法监督机构的人员编制和经费问题。要建立培训的长效机制,全面提高森林资源管理人员的素质和依法行政水平。研究建立对派驻专员办的工作考核制度,构建科学的考核指标体系,规范监督行为,提高监督水平。各直属院、各级森林资源调查规划设计单位要进一步加强行业自律,提高科技水平,严格质量管理,切实发挥技术支撑作用。
 同志们,“十二五”规划实施进入了承上启下的关键阶段。回顾过去,我们取得了令人鼓舞的成绩,立足当前,新时期森林资源管理的地更加重要,任务更加艰巨,责任更加重大,让我们以党的十八大和十八届三中全会精神为统领,按照发展生态林业民生林业的要求,团结协作、扎实工作、求真务实、锐意进取,推动森林资源管理工作再上新台阶,为建设生态文明和美丽中国做出新的更大的贡献。
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